PPP模式是政府和社會資本在基礎設施和公共服務領域給予合同建立的一種合作關系。PPP項目作為改變傳統(tǒng)的政府公共服務供給模式的新變革，呈現(xiàn)出參與主體眾多，合作周期超長，合作內(nèi)容復雜等特點。按“合同辦事”是PPP模式的精神實質(zhì)，不同參與主體、諸多實施環(huán)節(jié)、每項目標及其每一項變化，都將最終通過具體的合同文本予以體現(xiàn)。PPP合同作為項目合同的核心，如何設計PPP合同的核心條款，平衡項目各方重點關切，順利完成談判，最終實現(xiàn)PPP項目落地實施，是PPP咨詢服務工作的一項特別重要的內(nèi)容。

一、合同藍本的選用

2014年12月2日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)之附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014）》；2014年12月30日財政部，發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)之附件《PPP項目合同指南(試行)》。這兩個合同指南都是目前行業(yè)內(nèi)開展PPP項目合同編制的重要藍本。

從合同內(nèi)容上看，兩部委出臺的合同指南，設置的PPP項目合同的主要內(nèi)容和核心條款基本一致；從合同編制的可操作性方面分析，國家發(fā)展改革委發(fā)布《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014）》提出了較為明確的合同章節(jié)和條款的構(gòu)成，更符合傳統(tǒng)意義上合同示范文本的使用習慣；而且與之前建設部發(fā)布的《城市污水處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》（GF-2006-2504）在條款設置的邏輯次序等方面基本相同，后者已有十年以上的成熟應用實踐。

二、以PPP模式開展農(nóng)村污水處理項目的主要難點

相對于較為成熟的城市污水處理項目，農(nóng)村污水處理項目普遍存在著單位建設運營成本大、規(guī)模效益差、治污效果不明顯、收費難等問題，究其原因，主要是以下四個方面：

（一）項目區(qū)域范圍廣，服務負荷分散。目前，農(nóng)村污水PPP項目一般采用全縣農(nóng)村污水處理整體捆綁形式，以粵西某縣級市農(nóng)村污水PPP項目為例，共涉及10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、75個行政村，納污面積約2000平方公里，服務區(qū)內(nèi)戶籍人口約33萬。由此可見，由于農(nóng)村人口密度小，村鎮(zhèn)居民分布不集中，污水收集難度相對較大。

（二）污水量小，配套管網(wǎng)投入大。以前述粵西某縣級市農(nóng)村污水PPP項目為例，建設鎮(zhèn)級污水處理廠10座，單座污水處理廠的設計處理量，最大不過1500噸/日，最小不足800噸/日，共計處理規(guī)模為10300噸/日；而污水管網(wǎng)工程，需敷設DN300-DN1200污水收集管道113.68公里。項目建設投資32690.56萬元，單噸污水建設投資強度超過3萬元/噸。

（三）缺乏基礎資料，難以科學決策。由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村地區(qū)一直呈現(xiàn)人口凈流出狀態(tài)，通過戶籍人口推算的污水排放量與實際排水量之間可能存在較大差距，同時，對于污水水質(zhì)、已有排水管渠、最終收納水體等與項目建設運營息息相關的基礎資料，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏與污水處理相關的專業(yè)機構(gòu)、管理人才或技術(shù)人員，往往沒有進行系統(tǒng)性的記錄和整理，使得項目建設與運營過程中難以科學地進行決策和管理，最終影響實際的治污效果。

（四）收費率低，政府財政資金支持有限。由于農(nóng)村人口密度小，人員流動性大及農(nóng)村存在大量自備井等特點，村鎮(zhèn)用水與實際排水之間難以形成正常的線性比例關系，農(nóng)村污水處理費的征收難度相對較大。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)政府自身經(jīng)濟實力薄弱，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本身已經(jīng)是捉襟見肘，財政上對污水處理項目的可承受能力很有限。

因此，在開展農(nóng)村污水處理PPP項目過程中，應根據(jù)農(nóng)村污水處理自身的特征，有針對性地提出解決方案，并在合同內(nèi)設置好可操作性的實施路徑，為項目的建設運營提供最基礎的契約保障。

三、PPP項目合同編制的主要思路

PPP項目合同的各方當事人均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權(quán)利、義務。在PPP合同的約定框架下，項目合同要與相關法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范做好銜接，確保內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理、具有可操作性，并能夠有效促進PPP項目合同的各環(huán)節(jié)的執(zhí)行。因此，在在PPP項目合同的編制工作中，建議從以下四個方面進行考慮：

（一）注重風險分配的合理性。一般情況下，政府方是PPP項目的發(fā)起人，一直主導著項目準備和項目采購階段的各項工作，往往使得實施方案和PPP項目合同中出現(xiàn)政府卸包袱的現(xiàn)象，將部分應由政府方承擔的風險轉(zhuǎn)移至社會資本方。本來在PPP項目中，政府方進行風險轉(zhuǎn)移是無可厚非的，但是，對于社會資本方來說，承擔的風險越高，獲得的回報也應該越高，在以保本微利為原則的農(nóng)村污水處理這類型項目中，如果過分地將相關項目風險推向社會資本方，企業(yè)“無利可圖”，最終影響的還是項目的落地。

（二）注重合同條款設置的可操作性。PPP項目合同是政府和社會資本方在合作期內(nèi)的行為準則，因此，在同一個事項上，實施方案注重的是方向性，而在PPP合同更應該注重條款約束的可操作性。在PPP項目合同中，上至工程驗收、運營績效考核，下至發(fā)票請款、通知送達，都應該根據(jù)雙方實際請款進行準確設定相關流程。以污水處理項目為例，在設定付款條款時，既要考慮處理達標時的污水處理費支付流程和處理不達標時違約扣款流程，同時還需要考慮出水質(zhì)量爭議時的污水處理費支付流程。若合同中不對此進行設置，在出水質(zhì)量有爭議時，只能引用爭議解決條款，待爭議解決后，原來有爭議部分的欠款可能已經(jīng)累積到觸發(fā)其他違約條款的地步。

（三）注重合同條款與項目特征的匹配性。雖然，國家發(fā)改委和財政部先后發(fā)布了PPP合同藍本，但是，不同項目有不同的特點，PPP項目合同在編制過程中，應該根據(jù)項目相關的邊界條件進行具體的條款設定。以粵西某縣級市農(nóng)村污水PPP項目為例，其包含10個鎮(zhèn)級污水處理廠及相關配套管網(wǎng)，項目建設運營時間邊界是不能籠統(tǒng)地用“建設期3年+運營期27年=合作期30年”的傳統(tǒng)模式進行設置，而應該按照“成熟一個、建成一個、驗收一個、運營一個”的思路，以每個鎮(zhèn)的污水處理系統(tǒng)作為邊界進行條款的設置。

（四）注重責任和義務的適應性。一個市政基礎設施或公共服務項目，不管是否采用PPP模式，都改變不了政府在其中應承擔的責任和義務。在某些農(nóng)村污水處理PPP項目合同中，把辦理污水處理廠規(guī)劃選址、用地預審、環(huán)境影響評價等工作統(tǒng)統(tǒng)都歸為社會資本方的責任，試想，涉及到村鎮(zhèn)集體用地和環(huán)保設施建設避鄰效應等敏感事項，根本不是一個市場化企業(yè)所能夠承擔的。

四、污水處理PPP項目合同中的若干注意事項

當前，污水處理項目在PPP模式上的應用已得到了多年實踐，累積了大量的經(jīng)驗。在進行農(nóng)村污水PPP項目合同編制時，如下幾個方面值得注意：

（一）資產(chǎn)權(quán)屬的認定和辦理。國家發(fā)改委印發(fā)《政府和社會資本合作項目通用合同指南》第八條第5項：“項目資產(chǎn)權(quán)屬是指明確合作各階段項目有形及無形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。項目資產(chǎn)主要包括土地和土地上的附著物、設施設備等”。在污水處理PPP項目中，項目用地一般都是劃撥土地，所有權(quán)為政府方，在合作期內(nèi)土地所有權(quán)不發(fā)生改變，因此，按照“房隨地走”的原則，項目土地附著物、建（構(gòu)）筑物、污水處理設施及設備等產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）屬于政府方，有不少PPP合同約定項目建成后將辦理相關資產(chǎn)的確權(quán)手續(xù)。但是，項目資產(chǎn)確權(quán)辦理為歸屬政府方后可能為項目實施帶來不少負面影響：例如，設備購置和售后服務合同的甲方是項目公司，資產(chǎn)辦理確權(quán)后，可能影響設備供應商后續(xù)服務的正常執(zhí)行；再例如，設備的大修、更換、報廢、重置等可能觸及國有資產(chǎn)管理的規(guī)則，使得項目實施變得繁瑣。因此，建議在PPP合同中，只明確了資產(chǎn)權(quán)屬，不約定辦理資產(chǎn)的確權(quán)手續(xù)。

（二）項目回報機制。污水處理項目目前無法實現(xiàn)使用者付費，只有采用政府付費方式，即政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，目前政府付費參數(shù)的選擇主要是根據(jù)污水處理量和出水水質(zhì)達標情況。在農(nóng)村污水處理項目中，由于農(nóng)村人口波動大、雨污分流措施不到位等原因，難以采用傳統(tǒng)的“處理量+出水達標”的付費考核模式。近兩年，行業(yè)內(nèi)對農(nóng)村污水PPP項目回報機制進行了完善：一方面，對污水處理能力的考核重點從出水達標水量轉(zhuǎn)為出水污染物削減量；另一方面，付費計量從單純的按水量計量，轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭涮坠芫W(wǎng)建設可用性付費+污水處理績效付費”的模式。整體看，通過對回報機制的一系列的完善，既能對社會資本產(chǎn)生吸引力，又避免產(chǎn)生超額利潤而加劇財政付費負擔。

（三）收費定價調(diào)整機制。調(diào)價機制有公式調(diào)整機制和協(xié)商調(diào)整機制兩種。目前采用比較多的是公式調(diào)整機制，通常會以電費、人工費、化學藥劑費、企業(yè)稅收等指數(shù)等作為主要的調(diào)價因子，當上述因子變動達到約定的幅度時即可觸發(fā)調(diào)價程序，按調(diào)價公式自動調(diào)整定價。對于農(nóng)村污水處理項目，由于招標采購時，項目建設用地的不確定性、中標處理工藝的差異性、管網(wǎng)建設條件未能落實等實際情況，在項目PPP合同的調(diào)價機制中，還應明確約定具體的工程造價導致的價格調(diào)整情形。工程造價導致的價格調(diào)整，比較客觀的計算方式是根據(jù)約定條件下的工程決算金額，再綜合中標時財務方案得出的投資收益率進行推算具體的污水處理費服務費付費金額；亦有通過在合同中設定類線性的模型進行相關價格的調(diào)整，如決算投資每減少100萬，相關服務費下調(diào)0.1元的約定。

從上述分析可見，PPP項目兼具長期性、復雜性與多樣性，項目所處地域、行業(yè)、市場環(huán)境等情況的不同，各參與方合作意愿、風險偏好、談判能力等方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬別。加強PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達雙方意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權(quán)利，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。